中汽中心汽车产业政策研究室主任黄永和谈《汽车品牌销售管理实施办法》修订思路:

保护消费者合法权益是根本

最近，发改委针对汽车的几项反垄断调查和处罚引起大家广泛关注，许多人把跨国汽车企业形成垄断的原因归于《汽车品牌销售管理实施办法》（以下简称为《办法》），纷纷要求进行修订。《办法》实施9年，确实有必要修改，如何修订？中汽中心汽车产业政策研究室主任黄永和近日在接受本报独家专访时说：“应将保护消费者合法权益放在首要位置。” 

■特定的历史产物

欧美很早制定了反垄断法，在上位法框架下颁布了汽车流通条例，我国制定《办法》与欧美有很大不同，先有《办法》，后有《中华人民共和国反垄断法》（以下简称《反垄断法》）。

2004年发改委、商务部、工商总局通过《办法》并对外颁布，2005年4月1日起施行；2007年8月30日第十届全国人民代表大会常务委员会第二十九次会议通过《中华人民共和国反垄断法》，2008年8月1日起施行。

黄永和说：“2001年我国加入WTO，在此前的谈判中，我国承诺扩大汽车市场对外开放，在这样的背景下，2000年着手制定《办法》。当时国内汽车销售领域比较混乱，也迫切需要规范，《办法》是特定的历史产物。”

很长一段时期，我国汽车产业重生产、轻流通，导致汽车销售和服务体系建设相对落后，制约了汽车产业的健康发展，也难以保障广大消费者的合法权益。随着汽车快速进入家庭，汽车消费投诉大幅增长、责任难以追溯等矛盾越来越突出。 

■欧洲也有类似经历

《办法》　赋予生产企业过大的权力，压库、搭售、跨区域销售限制等成为经销商头上的紧箍咒，每年都会令人头痛。今天，我国汽车市场上几方地位不平等的问题，在欧洲汽车发展历史上也有过。

1985年，欧盟发布首个汽车行业专属豁免条例(BER)《第123/85号条例》，赋予了汽车供应商过大权力，这种状况持续了10年；1995年，欧盟发布了《1475/95号条例》,平衡供应商与经销商之间的关系；2002年，欧盟发布《第1400/2002号条例》，目的是扩大经销商的权益，限制生产厂商的权力，削减各成员国之间较高的差价，保护消费者的合法权益。

2010年欧盟发布的条例首次把新车销售和售后服务领域分开，欧盟认为随着汽车行业竞争形势的变化，新车销售领域由于竞争激烈已没有必要继续适用专属豁免条例，但售后市场领域仍存在很多限制竞争的行为，因此欧盟在新车销售和售后市场实行两套法规体系：新车销售适用于2010年发布的《第330/2010号条例》（简称　《2010年纵向协议豁免条例》）；　售后市场适用于《2010年纵向协议豁免条例》　和2010年《第461/2010号条例》（简称《2010年汽车行业豁免条例》）。

黄永和说：“欧盟汽车销售曾有过生产厂商权力过大的问题，经过调整，各方利益得到平衡。我国现在也面临相似的问题，需要修订《办法》，保护消费者权益。”

■消费者权益放在首位

我国汽车产销连年高速增长，已经成为世界第一大汽车消费国，市场一片繁荣的背后存在诸多损害消费者利益的现象。近年来，汽车供应商垄断新车渠道，产品定价过高；控制原厂配件供应渠道，车辆维修保养费用昂贵；固定经销商新车销售价格或限制优惠幅度，限制跨区的被动销售，阻碍市场价格竞争；汽车经销商新车销售时加价、搭售装饰和保险等屡屡被曝光，但是，始终没有得到纠正。

黄永和说：“加价行为不仅损害了消费者权益，也造成国家税收流失，因此，《办法》修订需充分借鉴国外经验，把切实维护消费者合法权益放在首要位置，修改和完善有关条款，严厉打击侵害消费者权益的行为。”

黄永和进一步说：“应继续保留总经销商制度和品牌授权经营制度。根据国际经验，总经销商制度的设立有利于汽车厂商对其生产的汽车产品负责，便于实现汽车质量责任追溯，从而维护消费者的权益。”

然而，总经销商制度和品牌授权经营制度广受诟病，许多人认为这是造成生产厂商权力过大的最主要原因。对此，黄永和认为，在授权经营模式下，总经销商在整个销售体系中处于核心地位，客观上容易造成总经销商的纵向垄断，导致汽车供应商与经销商的地位不平等，经销商自主经营受到限制，消费者权益受损。为了建立和维护公正公平的市场竞争环境，建议依据《反垄断法》、《中华人民共和国反不正当竞争法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》　等法律法规修订《办法》，同时也可以研究制定《汽车销售服务领域竞争规则》以及《关于汽车流通领域反垄断实施指南》等，限制和规范汽车供应商行为，制定提高经销商自由度的具体措施。

目前，我国汽车销售大部分以4S 或5S为主，不仅建店成本高昂，而且占用大量土地资源，无法适应我国不同区域、不同层次消费群体的需求。

黄永和说：“4S或5S有利于提高汽车品牌形象，但是，由于汽车供应商对品牌销售的主导和控制，在授权经营合同中普遍存在供应商对经销商建店标准要求过高的现象，加重了经销商负担，最终这些负担必然要转嫁给终端，损害消费者权益。”黄永和进一步说：“生产厂商对经销商的建店要求，实质上是一种霸王条款，不仅损害消费者权益，也在一定程度上限制了经销商经营其他品牌的能力，最终损害了消费者自由选择和自主消费的权利。”

黄永和建议，一是不强制要求经销商必须采取4S经营模式，允许汽车销售和售后服务分离；二是鼓励发展汽车综合贸易服务园区或综合交易市场；三是大力发展汽车电商、互联网销售等新兴销售模式。

截至2013年底，我国汽车保有量达1.37亿辆，汽车维修保养问题越来越突出，长期以来是消费者投诉比较集中的一个领域。生产厂商利用不平等地位垄断原厂配件渠道和价格，导致维修保养配件价格令人乍舌；　维修技术信息仅对授权维修商开放，极大损害了消费者权益。另外，售后市场非原厂配件质量参差不齐、假冒伪劣现象严重，也极大地威胁到消费者的健康。

黄永和说：“必须打破4S店原厂配件渠道垄断，促进原厂配件多渠道流通，并建立维修技术信息公开制度。应借鉴国外经验，采取措施建立开放、公平、竞争的配件流通体系。”

黄永和建议，一是研究制定维修配件的定义和标准，对现有《机动车维修服务规范》（JT/T 816—2011）中的“原厂件”、“副厂件”、“修复配件”的定义和分类进行修订和完善；二是制定政策法规打破汽车供应商对原厂配件流通渠道的垄断和对零部件供应商的限制，汽车供应商不得限制授权经销商对外销售配件，不得无正当理由限制零部件供应商对外销售配件，不得限制其零部件供应商在提供的配件上使用自己的商标和标识等；三是建立车辆维修技术信息公开制度，汽车供应商必须公开车辆维修保养技术信息，并明确公开的途径、范围、时间、格式、惩罚措施等；汽车供应商应保证停止生产和销售车型至少10年的配件供应。

售后配件存在暴利令人揪心，进口车暴利也让人痛恨，黄永和说：“借鉴国际惯例和成熟的经验，可考虑有条件的适度放开平行进口，有可能成为下一步打破进口车总经销商垄断地位和进口车暴利的解决方案之一。”

■借鉴国际经验修订《办法》

欧美日汽车销售法规具体内容有所差异，但是，立法原则都是为了保护消费者合法权益，平衡汽车制造商和经销商关系，维护市场公平竞争。

黄永和说：“欧美日法规禁止汽车制造商采取限制竞争行为，对固定销售价格或限定最低销售价格、限制销售对象和区域、禁止多品牌销售、搭售、限定销售目标等行为进行了明确规定。他们的法规值得借鉴，有利于《办法》进一步完善，更加有效地保护消费者利益。”

黄永和认为，应该禁止生产厂商对经销商实施的11种行为，并明确相应的处罚措施，这些行为是：直接或间接地固定销售价格或限定最低销售价格；限制经营其他汽车供应商授权品牌汽车；强行搭售未订购的汽车、配件等商品；强制规定整车或者配件库存品种或数量；强制要求完成指定的汽车销售数量目标；限定为消费者提供金融、保险、救援产品的供应商；强行干涉人力资源、日常经营、财务管理；强制要求承担以供应商名义实施的广告、车展等宣传推广费用，或强制限定广告宣传方式和媒体；要求不得在经营场所展示自主服务品牌，限制品牌经销商服务品牌的推广和发展；禁止经销商针对来自授权区域外消费者的被动销售和授权网络内经销商之间的交叉供货；经销商在授权区域内设立非法人分支机构必须获得汽车供应商授权。“修订《办法》，重新平衡生产商和经销商的关系，最终应将保护消费者合法权益放在首要位置。”黄永和最后说。